زمین انحراف شهرداران

«شهردار و دو عضو شورای شهر رامسر دستگیر شدند.» این خبری است که اخیرا منتشر شد اما تنها خبر مربوط به دستگیری مدیران شهری نیست. هرچند آمار مدونی از تعداد پرونده‌‌‌های حقوقی برای مدیران شهری وجود ندارد اما شاید این ادعا بر اساس اخبار عمومی منتشر‌شده چندان گزاف نباشد که به طور متوسط هر ماه یک مدیر شهری در ایران از ریل مقررات خارج شده است. زمین انحراف مدیران شهری کجاست و چگونه بستر وقوع تخلف برای آنها ایجاد شده است؟

به گزارش «دنیای‌اقتصاد»، صاحب‌نظران شهری پنج ریشه شتاب تخلفات و وقوع فساد در مدیریت شهری مناطق مختلف کشور را بررسی کرده‌‌‌اند. اشکال ساختاری مدیریت شهری و نبود تشکیلاتی همچون دادستان شهری و خزانه‌‌‌دار شهر، فقدان ‌سازوکارهای لازم برای پاسخگو کردن مدیران شهری به شهروندان همچون تشکل‌های مدنی موسوم به دیده‌‌‌بان‌‌‌ها، حواله دادن اجرای مقررات به انصاف مدیران شهری در نبود ضوابط سفت و سختی که راه دور زدن آنها ساده نباشد، استقلال درآمدی شهرداری‌‌‌ها از دولت با وجود مشکلات متعددی که در زمینه درآمدزایی از محلی به جز ساخت‌وساز دارند و در نهایت نبود ساختار و تشکیلات حزبی که بر عملکرد منتخبان مردم در شوراهای شهر نظارت کند، این اشکالات هستند که جزئیات آن به تفصیل در گفت‌‌‌وگوهای ذیل آمده است.

حسین ایمانی‌جاجرمی، جامعه‌‌‌شناس شهری و استاد دانشگاه معتقد است در یک نگاه نهادی، ریشه فساد مدیران شهری را باید در نواقص نظام مدیریت شهری جست‌‌‌وجو کرد. جاجرمی در گفت‌‌‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» به فقدان «دادستان شهری» و «خزانه‌‌‌دار شهر» اشاره کرد که از این موضوع می‌توان به عنوان اولین عامل زمینه‌‌‌ساز انحراف مدیران شهری یاد کرد. وی گفت: قوه قضائیه اگرچه تلاش می‌کند از طریق برخورد با تخلف، زمینه تکرار آن را از بین ببرد اما چون به موضوع نگاه سنتی دارد، در نهایت انتشار اخبار بازداشت و احکام قضایی مدیران شهری، موجب می‌شود به تدریج مشروعیت مدیریت شهری نزد مردم از بین برود و نظام مدیریت شهری ناخواسته زیر سوال می‌رود.

وی با تاکید بر اینکه جلب مشارکت شهروندان، شرط اساسی کاهش تخلف و فساد و پاسخگو کردن مدیران شهری است، گفت: شرط جلب مشارکت نیز، اعتماد مردم است. نتایج مطالعاتی که درباره میزان اعتماد شهروندان به نهادهای عمومی انجام شده نشان می‌دهد عموما نسبت به مدیریت شهری پایین‌‌‌ترین درجه از اعتماد وجود دارد. هر نوع آسیب به اعتماد عمومی نسبت به مدیران شهری در نهایت موجب شکست ایده‌‌‌های جلب مشارکت می‌شود. باید اصلاحات تدریجی در ساختار مدیریت شهری و ضوابط و مقررات به نحوی صورت گیرد که این دور باطل از بین برود.

ایمانی‌جاجرمی یکی از راه‌‌‌های کاهش فساد در مدیریت شهری را تقویت گروه‌‌‌های مدنی ناظر بر عملکرد نهادهای عمومی نظیر «دیده‌‌‌بان‌‌‌»ها خواند و توضیح داد: یک هدف مهم این گروه‌‌‌ها باید پاسخگو کردن مقامات باشد. به عنوان مثال اکنون در ضوابط و مقررات بالادستی مدیریت شهری پیش‌بینی شده که شهرداران هر شش ماه یک‌بار باید گزارشی از عملکرد خود ارائه دهند. اما نه چنین رویه‌‌‌ای وجود دارد و نه حتی رسانه‌‌‌ها دقت نظر لازم را دارند که آیا این گزارش‌‌‌ها ارائه می‌شود؟ و اگر می‌شود چه محتوا و کیفیتی دارد؟ هر چه ابزارهای لازم برای پاسخگو کردن مدیریت شهری به افکار عمومی را تقویت کنیم، احتمال خطا و بروز فساد کمتر خواهد بود. وی در این رابطه به نقش وزارت کشور نیز اشاره کرد و گفت: اگرچه شهرداری‌‌‌ها نهاد عمومی غیردولتی به شمار می‌‌‌آیند، اما به نوعی زیرمجموعه وزارت کشور نیز محسوب می‌‌‌شوند. با این حال نحوه مواجهه وزارت کشور با شهرداری‌‌‌ها عموما در حد تدارکات کلی است و ابعاد اجتماعی و اخلاقی مدیریت شهری به نوعی مغفول مانده است.

شرایط فعلی به نحوی است که از نگاه ایمانی‌جاجرمی، همه بار روی انصاف و وجدان فردی مدیران افتاده و البته نهادهایی هم به «بازرسی» می‌‌‌پردازند اما به هر حال اگر راه برای تخلف باز باشد، نمی‌توان صرفا با تکیه بر بازرسی‌‌‌های دوره‌‌‌ای امید به کاهش تخلف داشت. وی گفت: مقررات باید به حدی شفاف باشد که همه چیز به انصاف افراد حواله نشود؛ ضوابط و مقررات موجود در مدیریت شهری باید راه ترجیح منافع خصوصی بر عمومی را بر همه مدیران شهری مسدود کند.

علی نوذرپور، صاحب‌نظر مدیریت شهری نیز ضمن تاکید بر اینکه انتشار اخبار متواتر از دستگیری مدیران شهری به این معنا نیست که الزاما فساد در مدیریت شهری بیشتر از سایر دستگاه‌‌‌هاست، به «دنیای‌اقتصاد» گفت: وقوع فساد در همه دستگاه‌‌‌های اجرایی ممکن است؛ کمااینکه قوه قضائیه مکررا با عاملان فساد در دستگاه‌‌‌های دیگر نظیر سازمان امور مالیاتی، سازمان ثبت اسناد و… برخورد می‌کند. اما چون شهرداری‌‌‌ها ارتباط بیشتری با مردم دارند، شاید موارد فساد کشف‌شده در این نهاد بیشتر به چشم می‌‌‌آید. وی با بیان اینکه برخی اعضای شوراها برآمده از دل مردم نیستند، گفت: ساختار انتخابات در ایران در نبود احزاب فعال به نحوی است که عموما اعضای شوراها از میان چهره‌‌‌های مشهور ورزشی، هنری، سیاسی و… انتخاب می‌‌‌شوند و خروجی کار آنها ضعف‌‌‌هایی دارد.

اگر احزاب نسبت به ارائه فهرست اقدام کرده و منتخبان مردم بدانند که چهار سال فرصت دارند که وعده‌‌‌های مشخصی را محقق کنند، وگرنه در پاسخگویی به حزب و شهروندان دچار مشکل می‌‌‌شوند، حتما عملکرد مسوولانه‌‌‌تری ارائه خواهند داد. در واقع بخشی از مساله فساد در مدیریت شهری، ریشه در فقدان ‌سازوکار حزبی منسجم برای انتخابات شورای شهر دارد. منتخبان باید خود را نسبت به یک حزب که برخاسته از رای و نظر مردم است و نیز در مرتبه بالاتر مستقیما نسبت به شهروندان پاسخگو بدانند.

نوذرپور در پاسخ به اینکه آیا ضوابط و مقررات شهری دست مدیران شهری را برای تخلف باز گذاشته است و این موضوع خود زمینه بروز فساد است؟ به «دنیای‌اقتصاد» گفت: قانون اشکال عمده ندارد؛ اما به درستی اجرا نمی‌شود. همین حالا در تهران تعداد زیادی ساختمان در تیراژ انبوه بدون پروانه ساختمان در حال احداث است. در حالی که برابر قانون شهردار‌‌‌ی‌‌‌ها حتما باید از چنین ساخت‌وسازهای بدون مجوزی جلوگیری شود. وقتی تخلفاتی این‌‌‌چنین در مقیاس گسترده از ضوابط موجود رخ می‌دهد، مشخص است که مشکل در قوانین و ضوابط نیست؛ مشکل در اجرا توسط مدیران است.

وی در پاسخ به این پرسش که نقش تشکیلاتی همچون کمیسیون ماده 5 شهرداری‌‌‌ها که به نوعی مجوز وقوع برخی از انواع تخلفات را صادر می‌کنند و راه دور زدن ضوابط و مقررات شهری را در حوزه ساخت‌وساز باز گذاشته‌‌‌اند، در وقوع فساد چیست؟ توضیح داد: کمیسیون ماده 5 برای موارد استثنایی پیش‌بینی شده و قرار است صرفا به پروژه‌‌‌هایی بپردازد که ممکن است نیاز به اصلاح ضوابط داشته باشد؛ در واقع از آنجا که شهر یک موجود زنده است، ممکن است تغییراتی در بخش‌‌‌هایی از طرح‌‌‌های بالادست در برخی مقاطع ضرورت پیدا کند و باید ‌سازوکار آن پیش‌بینی شده باشد. اما حضور افراد متعهد و متخصص در این کمیسیون‌‌‌ها که منفعت عمومی را بر منفعت خصوصی ترجیح دهند، مانع از بروز تخلفات ساختمانی به نفع یک فرد یا نهاد خاص می‌شود. شرط کارکرد درست این کمیسیون‌‌‌ها، چینش افراد بر اساس شایستگی است. در صورتی که شایستگی افراد برای حضور در یک کرسی مدیریتی زیر سوال باشد، ممکن است فرد یا افراد به جای اینکه مقررات را ابزار التزام‌‌‌بخشی به شهر بدانند، از آن برای حل و فصل امور خاصی به نفع خود یا مثلا کسب درآمد برای نهاد متبوع خود استفاده کنند.

این صاحب‌نظر شهری در نهایت به قانونی که در دهه 60 به تصویب رسید و شهرداری‌‌‌ها را ملزم به خودکفایی درآمدی کرد، اشاره کرد و با بیان اینکه برخی از مدیران شهری در برخی دوره‌‌‌ها برای پرداخت حقوق و دستمزد و انجام امور جاری شهر ناگزیر به نوعی اغماض نسبت به تخلفات ساختمانی شده‌‌‌اند تا بتوانند منابع حداقلی لازم برای اداره شهر را کسب کنند، افزود: سهم شهرداری‌‌‌ها از منابع بودجه دولتی به طور متوسط 5 تا 6‌درصد است و در نتیجه بعضا گروهی از مدیران شهری در نبود منابع حداقلی ناگزیر شده‌‌‌اند پا روی قانون و ضابطه بگذارند.