نقشه راه اصلاح نظام بانکی

به گزارش روابط عمومی پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی نشست تحلیلی «راهبردهای برنامه‌های بازسازی، اصلاحی و گزیر» با حضور اعظم احمدیان مدیر گروه مطالعات بانکداری و نهادهای پولی و عضو هیات علمی پژوهشکده پولی و بانکی، کورش پرویزیان رئیس پژوهشکده پولی و بانکی، حسین صدقی مدیرکل تنظیم ‌‌‌‌‌‌مقررات بانک مرکزی، عباس معمارنژاد، عضو هیات علمی دانشگاه آزاد اسلامی واحد علوم و تحقیقات و معاون اسبق بانک و بیمه وزارت اقتصاد و فرشاد حیدری رئیس موسسه عالی آموزش بانکداری ایران روز شنبه 13 اردیبهشت در پژوهشکده پولی و بانکی برگزار شد.

طراحی الگوی جامع برخورد با بانک‌‌‌های ضعیف

اعظم احمدیان، مدیر گروه مطالعات بانکداری و نهادهای پولی پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی، ابتدا به ارائه دستاوردهای پروژه تحقیقاتی مهمی پرداخت که با هدف طراحی الگویی جامع برای نحوه برخورد با بانک‌‌‌های ضعیف در ایران، توسط این پژوهشکده و به سفارش بانک مرکزی انجام شده است. این پروژه که نیاز به آن در سال 1402 احساس شده بود، در دو فاز اصلی تعریف شده: فاز اول متمرکز بر مطالعه عمیق ادبیات و رهنمودهای بین‌المللی و تجارب موفق جهانی بود و فاز دوم به طراحی و تدوین الگویی عملیاتی و بومی‌‌‌سازی‌‌‌شده برای شرایط خاص ایران اختصاص یافت.

نیمه نخست سال 1403 شاهد به ثمر رسیدن فاز اول این پروژه بود. تیم تحقیق، با تمرکز بر رهنمودهای نهادهای معتبر بین‌المللی مانند هیات ثبات مالی (FSB) و کمیته نظارت بانکی بال (Basel Committee)، چارچوب‌‌‌های نظری و عملیاتی موجود را به‌‌‌دقت واکاوی کرد. همزمان، تلاشی گسترده برای بررسی تجربیات عملی کشورها صورت گرفت؛ در این راستا، عملکرد حدود 50 کشور توسعه‌‌‌یافته و در حال توسعه مطالعه شد و از میان آنها، تجربیات 11 کشور که برنامه‌های مشخصی را در زمینه برخورد با بانک‌‌‌های ضعیف پیاده‌‌‌سازی کرده بودند، به‌‌‌طور اخص و با جزئیات بیشتر مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفت. 

یافته‌های این مرحله، در جلسات کارشناسی متعددی با معاونت تنظیم‌‌‌گری و نظارت بانک مرکزی به بحث گذاشته شد تا ضمن ارزیابی میزان نزدیکی رویکردهای داخلی با استانداردهای جهانی، شکاف‌‌‌های موجود شناسایی و زمینه برای طراحی الگوی بومی فراهم شود. احمدیان برای تبیین ساختار استخراج‌‌‌شده از این مطالعات، از یک «تمثیل ساختمانی» بهره جست. در این الگو، کل فرآیند مواجهه با بانک‌‌‌های در معرض خطر به یک ساختمان تشبیه می‌شود که پایه‌‌‌ای مستحکم دارد. این پایه، ‌مکانیزم هشدار زودهنگام یا واکنش سریع‌ است که تمامی اجزای دیگر ساختمان، شامل دیوارها و ستون‌‌‌ها (نماد برنامه‌های مختلف مداخله‌‌‌ای مانند بازسازی، اصلاحی، مداخله زودهنگام و گزیر) بر روی آن استوار می‌شوند و سقف این بنا نیز نمایانگر هدف نهایی، یعنی ‌سلامت مالی بانک‌‌‌ها‌ است. این تمثیل به‌‌‌خوبی بر اهمیت حیاتی شناسایی به‌‌‌موقع و واکنش سریع به مشکلات تاکید دارد. 

کمیته بال، به عنوان یکی از مراجع اصلی تدوین استانداردهای بانکی، در سال 2002 رهنمودی در خصوص تعامل با بانک‌‌‌های ضعیف منتشر کرد که در نسخه به‌‌‌روز شده آن در سال 2015، توجه ویژه‌‌‌ای به طراحی «مکانیزم هشدار سریع (Early Warning System – EWS) » شد. این مکانیزم، ابزاری فراتر از آزمون‌‌‌های تنش (Stress Testing) سنتی است. تفاوت اصلی در جامعیت و عمق تحلیل آن نهفته است؛ EWS نه‌‌‌تنها معیارهای کمی بلکه معیارهای کیفی را نیز در بر می‌گیرد و به تحلیلی همه‌‌‌جانبه از ساختار کسب‌‌‌وکار بانک، کیفیت حاکمیت شرکتی، مدل‌های ارزیابی سلامت و شناسایی نقاط ضعف می‌‌‌پردازد. مهم‌تر آنکه، این تحلیل‌‌‌ها را در بستر تعامل با شرایط اقتصاد کلان و سیاستگذاری‌‌‌های کلی قرار می‌دهد.

اگرچه ریشه‌های شکل‌‌‌گیری چنین مکانیزم‌‌‌هایی به دهه 1970 بازمی‌‌‌گردد، اما بحران مالی جهانی 2007-2008 که بسیاری از این سیستم‌‌‌ها در پیش‌‌‌بینی آن ناکام ماندند، منجر به بازبینی و تقویت آنها شد. در نسخه‌های جدیدتر، تاکید بر تعریف آستانه‌های بحرانی چندگانه‌(هم برای معیارهای داخلی بانک و هم در تعامل با اقتصاد کلان) و لحاظ کردن پویایی‌‌‌های محیطی افزایش یافت. کارآیی این رویکرد در بحران فراگیر ویروس کرونا به اثبات رسید؛ کشورهایی که این مکانیزم‌‌‌ها را پیاده کرده بودند‌(مانند اتحادیه اروپا و ایالات‌متحده) توانستند به سرعت آستانه‌های بحرانی خود را متناسب با شرایط جدید تطبیق داده و واکنش‌‌‌های سیاستی مناسبی را اتخاذ کنند. کارکرد اصلی EWS کمک به نهاد ناظر برای شناسایی زودهنگام بانک‌‌‌های ضعیف و حتی نقاط ضعف در بانک‌‌‌های به ظاهر قوی و انتخاب مناسب‌‌‌ترین برنامه از میان طیف برنامه‌های موجود‌(بازسازی، اصلاحی، مداخله زودهنگام و گزیر) برای هر مورد خاص است.

احمدیان تاکید کرد که برنامه‌های مختلفی که برای بانک‌‌‌های ضعیف در نظر گرفته می‌شود، مراحلی از یک فرآیند پیوسته و اقتضایی هستند. «برنامه اقتضایی» (Contingency Plan) چارچوب کلی یا همان ساختمان اصلی است که چهار برنامه مشخصِ ‌بازسازی (Recovery) ، اصلاحی (Corrective Action)، مداخله زودهنگام (Early Intervention) و گزیر (Resolution) در درون آن قرار می‌گیرند. ورودی این چارچوب، اطلاعات حاصل از مکانیزم هشدار سریع است که مشخص می‌‌‌کند بانک در کدام آستانه قرار دارد و کدام برنامه باید برای آن فعال شود. این فرآیند معمولا از برنامه بازسازی آغاز می‌شود. در این مرحله، مسوولیت اصلی طراحی و اجرای برنامه بر عهده خود بانک است، البته بر اساس چارچوب و رهنمودهایی که توسط مقام ناظر(بانک مرکزی) تهیه می‌شود.

نقش ناظر عمدتا نظارت بر حسن اجرا و گزارش‌‌‌دهی تخطی‌‌‌های احتمالی است. هیات ثبات مالی و کمیته بال تاکید دارند که در تدوین برنامه بازسازی، ابتدا باید حاکمیت برنامه (نقش و مسوولیت دقیق بانک و ناظر) مشخص شود. سپس، مجموعه‌‌‌ای از محرک‌‌‌ها (Triggers)، ماشه‌ها (Thresholds) و آستانه‌ها برای معیارهای کلیدی کمی و کیفی (مانند کفایت سرمایه، نقدینگی، کیفیت مدیریت، حاکمیت شرکتی، سودآوری، ریسک و رتبه‌‌‌بندی نظارتی) تعریف شوند تا وضعیت بانک (سالم، در معرض خطر، نیازمند اصلاح و…) و نقاط لزوم فعال‌‌‌سازی برنامه مشخص شود. ابزارهای برنامه بازسازی شامل روش‌های تحلیلی مانند ارزیابی آسیب‌‌‌پذیری، تحلیل استراتژی، آزمون بحران و سناریوسازی هستند و گزینه‌های آن شامل اقدامات عملی مانند برنامه بازسازی نقدینگی، برنامه بازسازی سرمایه، کاهش ریسک و تجدیدساختار می‌شوند. 

احمدیان با اشاره به برنامه بازسازی مالزی به عنوان یک نمونه موفق، اجزای هفت‌‌‌گانه آن(الزامات، تحلیل استراتژی، شناسه‌های بازسازی، گزینه‌ها، تحلیل سناریو، طرح ارتباطی و افشا، ارزیابی و بازبینی) را برشمرد و بر اهمیت شناسایی «فعالیت‌‌‌های حیاتی» بانک‌‌‌ها (که توقف آنها ریسک سیستمی ایجاد می‌‌‌کند) و «ظرفیت بازسازی» بانک (توانایی واقعی بانک برای اجرای گزینه‌های پیشنهادی) تاکید کرد؛ نکاتی که به نظر می‌‌‌رسد در مستندات رسمی ایران کمتر به آنها پرداخته شده است. اگر برنامه بازسازی موفقیت‌آمیز نباشد و بانک نتواند به وضعیت باثبات بازگردد، مراحل بعدی فعال می‌شوند. در «برنامه اصلاحی»، شدت مداخله مقام ناظر افزایش می‌‌‌یابد. در این مرحله، علاوه بر تعیین چارچوب، اجرای برنامه‌ها نیز عمدتا توسط مقام ناظر هدایت و مدیریت می‌شود و «مرجع گزیر» نیز در جریان قرار می‌گیرد تا برای اقدامات احتمالی آتی آماده باشد.

ابزارهای این مرحله تخصصی‌‌‌تر بوده و ممکن است مستقیما بر حاکمیت شرکتی، عملیات و وضعیت نقدینگی بانک تاثیر بگذارند. ‌مداخله زودهنگام ‌و نهایتا گزیر، مراحل بعدی با شدیدترین سطح مداخله هستند. احمدیان تصریح کرد که ورود به فرآیند گزیر لزوما به معنای انحلال فوری بانک نیست؛ بلکه گزیر، خود مجموعه‌‌‌ای از ابزارها و برنامه‌ها(مانند انتقال دارایی/بدهی، بانک انتقالی، ادغام) را در بر می‌گیرد که هدف اولیه آنها همچنان بازگرداندن بانک به حالت سالم یا حداقل مدیریت کنترل‌‌‌شده وضعیت آن برای جلوگیری از آسیب سیستمی است. انحلال، تنها زمانی رخ می‌دهد که تمامی برنامه‌های اصلاحی و ابزارهای گزیر به نتیجه نرسند. بخش پایانی ارائه احمدیان به بررسی قوانین موجود ایران در این حوزه اختصاص داشت. وی ضمن اشاره به وجود بسترهای قانونی در قانون بانک مرکزی(مانند مواد 28 و 29) برای شناسایی بانک‌‌‌های ضعیف، اقدامات اکتشافی، حمایت از فرآیندهای شناسایی، برنامه‌های بازسازی، اصلاحی، مداخله و گزیر، ارزیابی عملکرد و بازپرداخت سپرده‌ها، به چالش‌‌‌ها و خلاهای موجود نیز پرداخت.

چند راهبرد برای نظارت و مدیریت بحران در نظام بانکی ایران

حسین صدقی، مدیرکل تنظیم‌‌‌مقررات بانک مرکزی، به تشریح رویکردها و استراتژی‌‌‌های کلان این نهاد برای نظارت بر بانک‌‌‌ها پرداخت و تاکید ویژه‌‌‌ای بر توسعه و پیاده‌‌‌سازی چارچوب «گزیر» (Resolution) یا همان مدیریت تخصصی ورشکستگی و بازسازی بانک‌‌‌های مشکل‌‌‌دار داشت. وی تبیین کرد که بانک مرکزی چهار راهبرد اصلی را در این حوزه دنبال می‌‌‌کند که هدف غایی آنها، تضمین ثبات و سلامت نظام بانکی کشور است. یکی از محوری‌‌‌ترین اقدامات، تکمیل زیرساخت‌‌‌های قانونی برای گزیر بانکی است. هرچند قانون جدید بانک مرکزی که از خرداد 1403 به اجرا درآمده، مفهوم گزیر را معرفی و نقطه ورود به آن (بر اساس شاخص‌‌‌های کلیدی سلامت مانند کفایت سرمایه و نقدینگی) و مقام راهبر آن (معاون تنظیم‌‌‌گری و نظارت بانک مرکزی) را مشخص کرده است، اما از دیدگاه اجرایی، جزئیات فرآیند پیاده‌‌‌سازی آن به اندازه کافی روشن نیست.

به همین دلیل، بانک مرکزی به جای اصلاح زمان‌‌‌بر قانون اصلی، با مجلس شورای اسلامی وارد همکاری شده تا جزئیات ضروری، فرآیندهای اجرایی و تطابق روش‌ها با شرایط ایران را در قالب «طرح گزیر نظام بانکی» تدوین و قانونی کند. انتظار می‌‌‌رود با تصویب این طرح، ابهامات اجرایی رفع شده و یک چارچوب قانونی جامع برای مدیریت بانک‌‌‌های ناسالم فراهم شود. همزمان، اصلاحات ساختاری در بانک مرکزی نیز انجام شده و بخش ویژه‌‌‌ای برای راهبری امور گزیر ایجاد شده است. 

راهبرد کلیدی دیگر، ابزارسازی و ظرفیت‌‌‌سازی برای اجرای گزیر است. قانون بانک مرکزی، «صندوق ضمانت سپرده‌ها» را به عنوان ابزار اصلی و «مدیر گزیر» تعیین کرده است. این صندوق پس از تصمیم هیات عالی بانک مرکزی، مسوولیت اجرای اقدامات گزیر را بر عهده خواهد داشت. این اقدامات شامل مجموعه‌‌‌ای از ابزارها مانند کوچک‌‌‌سازی ترازنامه، انتقال دارایی‌‌‌ها و بدهی‌‌‌ها، تشکیل بانک انتقالی، ادغام یا در نهایت انحلال بانک مشکل‌‌‌دار است که فرآیند دقیق اجرای هر یک از این موارد در طرح جدید گزیر مشخص خواهد شد. علاوه بر صندوق ضمانت سپرده‌ها، تاسیس و تقویت نهادهای مکمل دیگری نیز ضروری است. «شرکت مدیریت دارایی‌‌‌ها» که در قانون برنامه هفتم توسعه و طرح گزیر پیش‌‌‌بینی شده، وظیفه مدیریت و وصول مطالبات غیرجاری و دارایی‌‌‌های مشکل‌‌‌دار بانک‌‌‌ها را با هدف کمک به ثبات شبکه بانکی بر عهده خواهد داشت.

آیین‌‌‌نامه تاسیس و اساسنامه این شرکت تدوین و در مسیر تصویب در هیات وزیران قرار دارد. همچنین، نیاز به تاسیس «شرکت ارزش‌‌‌گذاری دارایی‌‌‌ها» برای ارزیابی دقیق کیفیت دارایی‌‌‌های بانک‌‌‌ها (AQR) احساس می‌شود که پیش‌‌‌بینی می‌شود در طرح جدید به آن پرداخته شود. برای توانمندسازی صندوق ضمانت سپرده‌ها جهت ایفای نقش جدیدش به عنوان مدیر گزیر، اصلاحات لازم در اساسنامه آن نیز در حال انجام است. دو راهبرد دیگر، تقویت نقش نظارت بانکی و تعامل موثر بین مقام ناظر و سایر نهادها هستند. ضمن تاکید بر نقش محوری بانک مرکزی به عنوان ناظر اصلی، لزوم همکاری و هماهنگی با سایر نهادهای تصمیم‌گیر و همچنین تعامل سازنده با خود بانک‌‌‌ها برای پیشبرد اهداف نظارتی و اجرایی کردن فرآیند گزیر مورد توجه قرار گرفته است.

در نهایت، طرح گزیر نظام بانکی که در مجلس در دست بررسی است، نقشی حیاتی در تکمیل این پازل دارد. این طرح نه تنها فرآیندهای اجرایی روش‌های مختلف گزیر (از بازسازی و انتقال تا انحلال) را به تفصیل شرح خواهد داد، بلکه به طراحی برنامه نهادهای مکمل، مفهوم‌‌‌سازی فرآیند بازسازی بانک‌‌‌ها، تعیین وظایف هیات اجرایی گزیر و پر کردن خلاهای قانونی موجود، به‌‌‌ویژه در زمینه انحلال بانک‌‌‌ها، خواهد پرداخت.

اصلاح نظام بانکی نیازمند زیرساخت‌‌‌های حقوقی و نظارتی است

در ادامه این نشست فرشاد حیدری، معاون اسبق نظارتی بانک مرکزی و رئیس موسسه عالی بانکداری اظهارکرد: بانک مرکزی در دهه 30 تاسیس شد، دهه‌ها قبل از آن نخستین بانک‌‌‌ها در ایران تاسیس شدند. در ابتدا هیچ رویکردی در رابطه با تخلف این بانک‌‌‌ها وجود نداشت، اما بعد‌‌‌ها مشکلاتی شکل گرفت که وجود ناظر را ضروری کرد. در دهه 20 تعدادی از مومنین معتقد بودند نباید در بانک‌‌‌ها سپرده‌‌‌گذاری کنند. به همین علت نخستین صندوق‌های قرض‌‌‌الحسنه نیز در آن زمان شکل گرفت. تجربه‌های مختلفی وجود دارد که بانک‌‌‌ها، صندوق‌ها، موسسات و تعاونی‌‌‌ها بدون وجود ناظر با مشکلات زیادی روبه‌رو شدند. در گذشته برای رفع مشکل بانک‌‌‌ها و موسسات ناسالم آنها را ادغام می‌‌‌کردیم، اما تجربه نشان داده این اقدام منجر به ایجاد بانک‌‌‌های قوی نشده و در واقع تجربه نشان داده انحلال بانک‌‌‌های ناسالم روش بسیار بهتری است.

بانک مرکزی برنامه مشخصی را برای اصلاح و دسته‌بندی بانک‌‌‌ها در نظر گرفت، اما بانک‌‌‌ها سامانه‌های مختلفی دارند که اتصال آنها به بانک مرکزی بسیار زمان‌‌‌بر بود و امکانات و زیرساخت‌‌‌های لازم وجود نداشت. به همین علت تلاش شد تا زیرساخت‌‌‌های قانونی تدوین شود و راهبرد‌‌‌هایی در قانون شکل بگیرد. در واقع اصلاح نظام بانکی نیازمند زیرساخت‌‌‌های حقوقی و نظارتی است. این راهبرد‌‌‌ها در قانون جدید بانک مرکزی نمود پیدا کرده و به بند‌‌‌های این قانون اضافه شده که به عملیات اصلاح نظام بانکی کمک می‌‌‌کند. بانک مرکزی برای انحلال باید به قانون تجارت مراجعه کند و از طرفی قانون تجارت مشکلاتی دارد که در رابطه با اجرای برنامه‌های بازسازی، اصلاح و گزیر در برابر بانک‌‌‌های ناسالم باید قانونی شفاف، روایی، کامل و روشن وجود داشته باشد تا به نتیجه برسد.

نخستین شرط اصلاح نظام بانکی اجماع سه قوه است

عباس معمارنژاد، عضو هیات علمی دانشگاه آزاد، با تاکید بر اهمیت سیستمی بانک‌‌‌ها در اقتصاد بانک‌‌‌محور ایران، فرآیند اصلاح و انحلال آنها را متفاوت از سایر شرکت‌ها دانست. او معتقد است برنامه‌های اصلاحی تاکنون به دلیل تاثیر عوامل غیربانکی و سیاسی-اجتماعی ناموفق بوده‌‌‌اند. تجربه ادغام در بانک سپه، به دلیل عدم توجه به الزامات حقوقی، قانونی، مقرراتی و چالش‌‌‌هایی نظیر ارزش‌‌‌گذاری غیرشفاف دارایی‌‌‌ها، ابهام در تامین مالی، نحوه انتخاب بانک پذیرنده و وضعیت نامشخص سهامداران، نمونه‌‌‌ای از این ناکامی‌‌‌هاست. معمارنژاد ضعف نظارت فعال و برخط بانک مرکزی را ناشی از فقدان سیستم‌‌‌های یکپارچه در بانک‌‌‌ها دانسته و به ارجاعات جسته و گریخته برنامه هفتم به اصلاح نظام بانکی(مانند عدم تعیین فرآیند ورود صندوق ضمانت سپرده‌ها) اشاره می‌‌‌کند. او الزامات کلیدی برای اصلاح موفق را شامل اجماع در میان سیاستگذاران اقتصادی، در نظر گرفتن منافع تمام ذی‌‌‌نفعان(سهامداران، مشتریان، دولت و…) و اصلاح ریشه‌‌‌ای حاکمیت شرکتی می‌‌‌داند. به عقیده او، حاکمیت شرکتی صوری و فردمحور در بانک‌‌‌ها، یکی از دلایل اصلی ناترازی آنهاست و نیازمند توجه جدی در فرآیند اصلاح است.