اقتصاد سیاسی جیره‌بندی اعتبار در ایران

در این بازه زمانی، رژیم پهلوی تحت رهبری محمدرضاشاه پهلوی برنامه توسعه‌ای گسترده‌ای را به اجرا درآورد که هدف آن تقویت رشد سرمایه‌داری در کشور بود. یکی از اجزای کلیدی این استراتژی، استفاده از یارانه‌های اعتباری بود که منابع قابل توجهی را از دولت به بخش خصوصی منتقل می‌کرد. این گزارش، بر اساس مقاله «اقتصاد سیاسی یارانه اعتباری در ایران، 1973-1978» نوشته جواد صالحی‌اصفهانی، به بررسی مکانیزم‌ها، حجم و پیامدهای این سیاست -چه به صورت خواسته و چه ناخواسته- می‌پردازد. در این گزارش نشان داده می‌شود که چگونه یارانه‌های اعتباری، درحالی‌که در تحریک سرمایه‌گذاری بخش خصوصی موفق بودند، به اعوجاج‌های اقتصادی، نابرابری‌های اجتماعی و تنش‌های سیاسی دامن زدند که در نهایت به انقلاب 1979 ایران کمک کردند.

افزایش چهاربرابری درآمدهای نفتی در سال 1973-1974 – از 4.5میلیارد دلار به 17.1میلیارد دلار – منابع مالی بی‌سابقه‌ای را در اختیار دولت پهلوی قرار داد. این افزایش ناگهانی، استراتژی توسعه‌ای را ممکن ساخت که هدف آن حفظ تعادل بین انباشت سرمایه در بخش عمومی و خصوصی بود. برخلاف کشورهایی مانند عراق یا لیبی که دولت‌ها مستقیما مازاد درآمد را سرمایه‌گذاری می‌کردند، ایران رویکردی متمایل به بخش خصوصی را دنبال کرد. دولت تلاش کرد تا از غلبه کامل بر بخش خصوصی جلوگیری کند؛ چیزی که در صورت سرمایه‌گذاری مستقیم کل درآمدهای نفتی رخ می‌داد. به جای آن، منابع از طریق یارانه‌های مختلف به بخش خصوصی منتقل شد که یارانه اعتباری یکی از مهم‌ترین ابزارهای آن بود.

پیش از جهش نفتی، یارانه‌های اعتباری برای تحریک سرمایه‌گذاری خصوصی در سال‌های رشد بالای 1965-1972 استفاده می‌شدند. اما پس از سال 1973، هدف این سیاست تغییر کرد. با رفع کمبود مزمن سرمایه به لطف ثروت نفتی، یارانه‌ها به ابزاری برای انتقال منابع تبدیل شدند تا انگیزه‌ای صرف برای سرمایه‌گذاری. این تغییر، اگرچه با نهادهای موجود مانند بانک‌های توسعه‌ای ادامه یافت، اما به‌دلیل مقیاس عظیم انتقال‌ها و محیط سیاسی حاکم، پویایی‌های جدیدی را به همراه آورد.

بانک‌های توسعه به‌عنوان مجراها

ستون فقرات برنامه یارانه اعتباری، شبکه بانک‌های توسعه ایران بود که از زمان برنامه دوم توسعه (1955) برای ترویج رشد بخش خصوصی تاسیس شده بودند. بانک‌هایی مانند بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران (IMDBI)، بانک توسعه کشاورزی (ADB)، بانک اعتبارات صنعتی (ICB) و بانک توسعه و سرمایه‌گذاری ایران (DIBI) نقش‌های محوری داشتند. این نهادها وجوهی را از دولت -که از درآمدهای نفتی تامین می‌شد- با نرخ بهره صفر یا بسیار پایین دریافت می‌کردند و آنها را با نرخ‌های ترجیحی به بخش خصوصی وام می‌دادند. به‌عنوان مثال، در سال1976-1977، دولت مبلغ 126.8میلیارد ریال (1.8میلیارد دلار) به بانک‌های توسعه اختصاص داد که این امکان را به آنها داد تا در مجموع 289.4میلیارد ریال (4.1میلیارد دلار) وام به بخش خصوصی اعطا کنند. این بانک‌ها همچنین به منابع رسمی دیگری مانند پیش‌پرداخت‌ها و تخفیف‌های بانک مرکزی و سپرده‌های دولتی دسترسی ممتاز داشتند. با این حال، بزرگ‌ترین منبع آنها دولت بود. تا سال1975، بانک‌های توسعه 21.3درصد از کل دارایی‌های نظام مالی را تشکیل می‌دادند که از 17.3درصد در سال1961 بیشتر بود و سهم آنها در اعتبارات جدید از 29درصد در 1975-1976 به 39درصد در 1977-1978 رسید.

کنترل نرخ بهره و حجم یارانه

مقیاس یارانه به‌دلیل کنترل شدید دولت بر نرخ‌های بهره افزایش یافت. سقف‌های تعیین‌شده نرخ‌های اسمی را زیر نرخ تورم نگه می‌داشت و منجر به نرخ‌های بهره واقعی منفی می‌شد. به‌عنوان مثال، وام‌های IMDBI و ADB معمولا بین 6 تا 8درصد بود؛ درحالی‌که نرخ‌های بانک‌های تجاری برای فعالیت‌های «مولد» بین 11 تا 12درصد محدود شده بود. در مقابل، نرخ بازار تهران –به‌عنوان معیاری برای نرخ بازار- از 15درصد در 1974-1975 به 25درصد در 1977-1978 رسید و تورم به‌طور متوسط 16.6درصد بود که در سال 1977-1978 به 25.1درصد اوج گرفت. این شکاف نرخ بهره واقعی را به‌طور متوسط به منفی 8.2درصد رساند که در سال 1977-1978 به منفی 14.5درصد کاهش یافت.

برای برآورد یارانه، صالحی‌اصفهانی «جزء اعطایی» وام‌ها را محاسبه می‌کند؛ بخشی که عملا به‌صورت هدیه منتقل می‌شود. با استفاده از یک وام 7ساله با نرخ 7درصد و نرخ بازار به‌عنوان هزینه فرصت، جزء اعطایی از 0.46 در 1975-1976 به 0.66در 1977-1978 افزایش یافت. این به انتقال‌هایی معادل 50.9میلیارد ریال (0.73میلیارد دلار) در 1975-1976 و 88.8میلیارد ریال (1.27میلیارد دلار) در 1977-1978 منجر شد. این مبالغ قابل توجه بودند و در سال 1977-1978 حدود دو سوم سود بخش تولید و 28درصد سرمایه‌گذاری خصوصی در ماشین‌آلات را تشکیل می‌دادند.

تاثیر اقتصادی

یارانه اعتباری موجی از استقراض را به راه انداخت و اعتبارات بخش خصوصی از 1972-1973 تا 1977-1978 سالانه 38.7درصد رشد کرد. سرمایه‌گذاری خصوصی در کارخانه و تجهیزات از 1.6میلیارد دلار در 1974-1975 به 4.7میلیارد دلار در 1975-1976 افزایش یافت که نشان‌دهنده موفقیت سیاست در تقویت فعالیت صنعتی بود. سهم بخش خصوصی در این سرمایه‌گذاری از 51درصد به 71درصد در همین دوره افزایش یافت و بر اثربخشی انتقال منابع تاکید داشت. با این حال، این سیاست پیامدهای ناخواسته‌ای داشت. نرخ‌های پایین مصنوعی پس‌انداز را دلسرد کرد و استقراض بیش از حد را تشویق کرد که به تقاضای اضافی برای اعتبار منجر شد. تا سال1977-1978، درخواست‌های اعتبار صنعتی 55درصد بیشتر از اعتبارات اعطا شده بود و بانک توسعه تنها 461درخواست از 763درخواست را تامین مالی کرد. این کمبود، جیره‌بندی را ضروری ساخت که دولت به‌شدت بر آن تاثیر گذاشت و فرآیند تخصیص را سیاسی کرد.

اقتصاد سیاسی توزیع و جیره‌بندی اعتبار

فرآیند جیره‌بندی اعتبار تنش‌ها را بین دو جناح از طبقه مالک ایران تشدید کرد: بورژوازی مدرن و بورژوازی سنتی. بورژوازی مدرن که به رژیم و سرمایه خارجی نزدیک بود، بنگاه‌های بزرگ‌مقیاسی را اداره می‌کرد که به فناوری وارداتی وابسته بودند. بورژوازی سنتی که ریشه در بازار داشت و شامل تجار و صنعتگران کوچک‌تر بود، از نظر فرهنگی و سیاسی از دربار پهلوی فاصله داشت و اغلب با نهادهای مذهبی و گروه‌های ملی‌گرا همسو بود. از نظر تاریخی، این شکاف در قرن نوزدهم پدید آمد، زمانی که تجارت خارجی بورژوازی وابسته را غنی کرد؛ درحالی‌که تولیدکنندگان سنتی را تضعیف کرد. تلاش‌های رضاشاه برای مدرنیزاسیون در قرن بیستم این شکاف را عمیق‌تر کرد و به نفع کسانی که سبک زندگی و شیوه‌های اقتصادی غربی را پذیرفتند، عمل کرد. جهش نفتی این نابرابری‌ها را تشدید کرد؛ زیرا یارانه‌های اعتباری به‌طور نامتناسب به نفع بورژوازی مدرن بود که از ارتباطات سیاسی و سازگاری پروژه‌هایشان با اهداف دولتی بهره می‌بردند.

تخصیص اعتبار شامل دو مرحله بود: اخذ مجوز از سازمان برنامه و دریافت وام از بانک توسعه. هر دو مرحله تحت تاثیر اختیار و نفوذپذیری قرار داشتند که در بوروکراسی اقتدارگرای ایران رایج بود. دخالت شخصی شاه در تصمیمات اقتصادی و سهام خانواده سلطنتی در بسیاری از بنگاه‌ها این خودسری را تقویت کرد. متقاضیانی از بورژوازی مدرن، با ارتباط با خانواده پهلوی یا شرکای غربی «اعتبارپذیرتر» تلقی می‌شدند، اغلب به‌دلیل توانایی‌شان در عبور از موانع بوروکراتیک یا استفاده از سرمایه‌گذاری‌های مشترک موجود.

در مقابل، بورژوازی سنتی با معایب سیستمی مواجه بود. بنگاه‌های کوچک‌تر فاقد وثیقه یا مقیاس لازم برای رقابت بودند و این، آنها را مجبور به استقراض با نرخ‌های گزاف بازار (25 تا 100درصد) می‌کرد. نیکی کدی خاطرنشان می‌کند که بنگاه‌های بزرگ‌تر به نرخ‌های 4 تا 9درصد دسترسی داشتند؛ درحالی‌که مغازه‌داران کوچک و صنعتگران خرد از اعتبار بانکی کاملا محروم بودند. این تبعیض گروهی را که پیش‌تر با غربی‌سازی و حاکمیت استبدادی رژیم مخالف بود، بیگانه‌تر کرد و خصومت آنها را تقویت کرد.

رانت‌جویی و تبعات سیاسی

سودآوری یارانه، رانت‌جویی غیررقابتی را برانگیخت؛ جایی که وام‌گیرندگان منابع را برای تضمین وام‌ها هزینه می‌کردند تا بر اساس شایستگی رقابت کنند. برخلاف رانت‌جویی رقابتی که رانت‌ها را پراکنده می‌کند، سیستم ایران به نفع کسانی بود که نفوذ سیاسی داشتند و شکاف‌های اجتماعی را عمیق‌تر کرد. موفقیت بورژوازی مدرن در این محیط به قیمت محرومیت بورژوازی سنتی تمام شد که انزجارش را افزایش داد. این پویایی پیامدهای سیاسی عمیقی داشت. بورژوازی سنتی، با پیوندهایش به نهاد مذهبی و مخالفت تاریخی با خودکامگی، به یکی از حامیان کلیدی انقلاب1979 تبدیل شد. رونق اقتصادی، به جای ادغام این گروه در فرآیند مدرنیزاسیون، شکاف با رژیم را گسترش داد. در همین حال، وابستگی بورژوازی مدرن به حمایت دولتی سرنوشت آنها را به خانواده پهلوی گره زد و پس از انقلاب آنها را آسیب‌پذیر ساخت.

صالحی‌اصفهانی استدلال می‌کند که یارانه‌های اعتباری با تشدید تنش‌های موجود به انقلاب کمک کردند. بیگانگی بورژوازی سنتی، که با سیاست‌هایی مانند کمپین ضدسودجویی 1975-1976 تشدید شد، حمایت رژیم را در میان یک طبقه مالک مهم تضعیف کرد. به‌طور پارادوکسیکال، سریع‌ترین رونق اقتصادی در تاریخ ایران نتوانست بورژوازی را متحد کند و بیشتر دشمنی‌های قدیمی را تقویت کرد. درک عمومی از بورژوازی مدرن به‌عنوان انگل -به دلیل اتلاف و فساد در فرآیند انتقال‌- مشروعیت رژیم را بیشتر تضعیف کرد و خشم عمومی را با شور انقلابی همسو ساخت.

سیستم یارانه همچنین کل بخش خصوصی را تضعیف کرد. بورژوازی مدرن، اگرچه ثروتمند شد، نتوانست از فرصت تاریخی ارائه‌شده توسط جهش نفتی برای استفاده موثر از مازاد اجتماعی بهره ببرد. آنها به جای اثبات خود به‌عنوان نگهبانان قابل اعتماد ثروت ملی، به‌دلیل اتلاف و فساد در فرآیند انتقال، انگل به نظر آمدند. وابستگی سیاسی و مالی‌شان به خانواده پهلوی نیز آنها را به‌عنوان بخشی از رژیم نشان داد؛ به‌طوری‌که نارضایتی از یکی مستقیما به دیگری منتقل می‌شد.

خلاصه کلام

یارانه اعتباری در ایران بین سال‌های 1973 تا 1978 نمونه‌ای از سیاستی بود که با موفقیت سرمایه‌گذاری خصوصی را تحریک کرد؛ اما هزینه‌های اجتماعی و سیاسی سنگینی به همراه داشت. این سیاست که برای حفظ تعادل بین بخش عمومی و خصوصی طراحی شده بود، به‌دلیل مقیاس عظیم، کنترل دولتی و دخالت خانواده پهلوی به تبعیض علیه بورژوازی سنتی منجر شد و تنش‌های موجود را تشدید کرد. این تبعیض نه تنها به انقلاب1979 کمک کرد، بلکه ضعف کلی بخش خصوصی را در برابر تحولات پساانقلابی نشان داد.

تحلیل این دوره درس‌هایی برای کشورهای دیگر، به‌ویژه صادرکنندگان نفت با سیستم‌های مشابه ارائه می‌دهد. در ایران، سبک استبدادی شخصی شاه و فقدان نهادهای دموکراتیک برای میانجی‌گری بین طبقات، پیامدهای یارانه اعتباری را تقویت کرد. در مقابل، کشورهایی با نهادهای دموکراتیک ممکن است بتوانند چنین تعارض‌هایی را به‌طور موثرتری مدیریت کنند و از تبدیل تفاوت‌های اقتصادی به درگیری‌های سیاسی جلوگیری کنند.

یکی از درس‌های اصلی مقاله این است که وقتی تخصیص منابع -مانند یارانه‌های اعتباری- در یک محیط سیاسی اقتدارگرا و بدون شفافیت انجام می‌شود، به راحتی می‌تواند به ابزاری برای تبعیض و تقویت نابرابری تبدیل شود. در ایران دهه1970، دخالت مستقیم شاه و خانواده پهلوی در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی، از جمله جیره‌بندی اعتبار، باعث شد که بورژوازی مدرن (نزدیک به رژیم) از مزایای بیشتری برخوردار شود و بورژوازی سنتی (بازاریان) به حاشیه رانده شود. این تبعیض سیاسی به نارضایتی اجتماعی و در نهایت مشارکت در انقلاب1979 منجر شد.

مقاله نشان می‌دهد که یارانه اعتباری، به جای یکپارچه‌سازی طبقات مختلف بورژوازی، شکاف بین بورژوازی مدرن و سنتی را عمیق‌تر کرد. این سیاست که قرار بود توسعه سرمایه‌داری را تقویت کند، به‌دلیل تبعیض در تخصیص، به انزوای بخشی از جامعه اقتصادی منجر شد که در نهایت به بی‌ثباتی سیاسی کمک کرد. سیاست‌های اقتصادی باید پیامدهای اجتماعی خود را در نظر بگیرند. در جوامع چندپاره امروزی، مانند بسیاری از کشورهای خاورمیانه یا آفریقا، یارانه‌هایی که به نفع یک گروه خاص طراحی یا اجرا شوند، می‌توانند تنش‌های قومی، طبقاتی یا منطقه‌ای را تشدید کنند. سیاستگذاران باید از فراگیری و عدالت در توزیع منابع اطمینان حاصل کنند تا از ایجاد نارضایتی گسترده جلوگیری شود.

صالحی‌اصفهانی تاکید می‌کند که در یک سیستم دموکراتیک، مانند هند، طبقات غالب می‌توانند از طریق نهادهای میانجی با یکدیگر تعامل کنند و تعارضات را مدیریت کنند. در مقابل، در ایران تحت رژیم پهلوی، فقدان چنین نهادهایی باعث شد که رقابت بر سر منابع به درگیری‌های سیاسی و اجتماعی تبدیل شود. این مقایسه نشان‌دهنده اهمیت ساختارهای سیاسی در تعیین نتایج سیاست‌های اقتصادی است.

بورژوازی مدرن در ایران به‌دلیل وابستگی به یارانه‌های دولتی و حمایت رژیم، پس از انقلاب1979 آسیب‌پذیر شد. این وابستگی نه تنها آنها را از توسعه ظرفیت‌های مستقل باز داشت، بلکه آنها را به‌عنوان بخشی از رژیم در نظر مردم نشان داد که به سقوطشان کمک کرد. افزایش درآمدهای نفتی در ایران دهه1970 فرصت تاریخی برای توسعه فراهم کرد؛ اما یارانه‌های اعتباری به رانت‌جویی غیررقابتی منجر شد که منابع را هدر داد و نابرابری را تشدید کرد. مقاله نشان می‌دهد که وقتی دسترسی به منابع عادلانه نیست، رقابت به جای بهره‌وری به نفوذپذیری و فساد تبدیل می‌شود.

آیا مسیر خلاف واقعی (counterfactual) برای ایران متصور بود؟ شاید پاسخ این باشد که بله، یک مسیر خلاف واقعی برای ایران متصور بود که در آن یارانه‌های اعتباری به شکلی متوازن‌تر و شفاف‌تر توزیع می‌شدند و از تشدید تعارضات اجتماعی و سیاسی جلوگیری می‌کردند. اما تحقق این مسیر نیازمند تغییرات عمیق در ساختار سیاسی و اقتصادی بود که با واقعیت‌های رژیم پهلوی و شرایط تاریخی ایران همخوانی نداشت. این تحلیل نشان می‌دهد که انتخاب‌های سیاستی، به‌ویژه در زمان وفور منابع، تا چه حد می‌توانند سرنوشت یک کشور را تغییر دهند و اهمیت انعطاف‌پذیری و فراگیری در سیاستگذاری را برجسته می‌کند. اگر رژیم حتی بخشی از این تغییرات (مثلا تنظیم نرخ‌های بهره یا کاهش دخالت دربار) را اجرا می‌کرد، شدت بحران‌های اقتصادی و سیاسی ممکن بود کاهش یابد. به‌عنوان مثال، تجربه کشورهایی مثل مالزی یا اندونزی در دهه‌های بعد نشان می‌دهد که مدیریت بهتر منابع طبیعی و توزیع عادلانه‌تر آن می‌تواند به ثبات منجر شود، حتی در غیاب دموکراسی کامل.

منبع:

THE POLITICAL ECONOMY OF CREDIT SUBSIDY IN IRAN, 1973-1978, Djavad Salehi-Isfahani, International Journal of Middle East Studies.