زنجیر دوگانه برپای طلای سیاه

نظر به اهمیت نفت در جغرافیای ایران می‌توان بر مساله سرمایه‌گذاری در این صنعت و فروش آن متمرکز شد؛ تمرکز بر این دو قسم از آن جهت اهمیت می‌یابد که در دل خود مباحث حقوقی داخلی و بین‌المللی را برجسته می‌کند، بنابراین مساله را می‌توان با این پرسش آغاز کرد: چالش‌های حقوقی ایران در قبال نفت چه هستند و چگونه بر فروش آن اثرگذار بوده‌اند؟ پاسخ به این پرسش را می‌توان به دو دسته قانون‌گذاری‌های داخلی و بین‌المللی تقسیم کرد؛ اما مشخصا نمی‌توان نقش تحریم‌های نفتی و اقتصادی را در کارکرد این قوانین کتمان کرد؛ از این‌رو در عین‌حال بررسی اثرات تحریم بر قوانین و سپس بررسی وضعیت قراردادهای سرمایه‌گذاری و قواعد فروش نفت مورد‌توجه خواهدبود.

مروری بر ابعاد حقوقی نفت پیش از انقلاب

صنعت نفت در قرن گذشته یکی از منابع اصلی درآمد ایران بوده‌است. در سال‌1901، ویلیام ناکس دارسی، کارآفرین انگلیسی، امتیاز 60‌ساله اکتشاف نفت در ایران را از مظفرالدین‌شاه قاجار دریافت کرد. در سال‌1908، او نفت را پیدا کرد و شرکت نفت انگلیس و پرشیا(APOC) را تاسیس کرد. مدتی بعد‌ به دلیل تغییر سوخت کشتی‌های بریتانیایی از زغال‌سنگ به نفت و به علت منافع استراتژیک بریتانیا در نفت، دولت بریتانیا اکثریت سهام APOC را خریداری کرد، بنابراین بریتانیا کنترل مستقیم APOC را به‌دست آورد. با تغییر نام ایران از پارس به ایران در سال‌1936، APOC به شرکت نفت انگلیس و ایران(AIOC) تغییر نام داد که امروزه با نام بی‌پی(BP) شناخته می‌شود. صنعت نفت ایران در سال‌1952 توسط دکتر مصدق ملی شد و نام شرکت ملی نفت ایران(NIOC) را به خود گرفت. در سال‌1953، مصدق با کمک آمریکا و بریتانیا سرنگون شد. پیش از ملی‌شدن صنعت نفت، حدود نیمی از AIOC متعلق به بریتانیا بود و پس از کودتا، بین سال‌های 1954 تا 1979، صنعت نفت ایران به‌طور مشترک با کنسرسیومی از شرکت‌های نفتی بین‌المللی اداره می‌شد. بر اساس توافقات، از سهم سود این کنسرسیوم 75‌درصد برای ایران و 25‌درصد برای شرکت‌های بین‌المللی بود. علاوه‌بر این، شرکت‌های نفتی بین‌المللی مجبور بودند هزینه‌های اکتشاف را پرداخت کنند، بنابراین سیستم سهم سود قبلی 50-50‌درصد لغو شد. پس از مذاکرات با کنسرسیوم نفت، توافق‌نامه سال‌1954 در تاریخ 20 مارس 1973 تغییر کرد و کنترل صنعت نفت به ایران واگذار شد. این بدان معناست که طبق توافق‌نامه جدید، سران سیاسی ایران کنترل تولید، بازاریابی و تعیین قیمت نفت را در دست‌داشتند. تغییر توافق‌نامه قبلی 1954 به نفع ایران، از طریق تلاش جمعی سازمان کشورهای صادرکننده نفت(اوپک) که در سال‌1960 توسط ایران و سایر کشورها تاسیس شده بود، امکان‌پذیر شد. پس از انقلاب اسلامی، کنسرسیوم نفتی بین‌المللی که توسط محمدرضا شاه پهلوی ایجادشده بود، منحل شد و تمام وظایف آن به NIOC منتقل شد، همچنین کلیه شرکت‌های نفتی مشترک به NIOC واگذار شدند و به این‌ترتیب NIOC تحت‌نظارت وزارت نفت قرارگرفت که در سال‌1979 تاسیس شد.

ابعاد حقوقی نفت پس از انقلاب

در سال‌1330، ملی‌شدن صنعت نفت ایران، این صنعت را تحت‌کنترل دولت قرارداد اما کودتای 28مرداد، این روند را مختل کرد و دولت پس از آن، قانون ملی‌شدن نفت را نادیده گرفت و با شرکت‌های نفتی مختلف، قراردادهای جدیدی را منعقد کرد. این وضعیت تا روی کار آمدن انقلاب اسلامی ادامه داشت. سیاست‌ها و مواضع ایران درخصوص قیمت نفت، از مهم‌ترین و طولانی‌ترین مسائل مربوط به صنعت نفت به‌شمار می‌رود. تشکیل اوپک تا حد زیادی ناشی از اختلافات بین کشورهای صادرکننده نفت و شرکت‌های نفتی در مورد قیمت این محصول و اقدامات خودسرانه شرکت‌ها برای کاهش قیمت آن بود. در سال‌1978، با پیشنهاد برخی کشورها، کمیته‌‌‌‌‌ای در اوپک برای تنظیم استراتژی بلندمدت قیمت‌گذاری نفت تشکیل شد. هدف این کمیته، بررسی استراتژی‌های آینده اوپک و سیاست‌های بلندمدت و میان‌مدت در تعیین قیمت نفت بود. جمهوری‌اسلامی ایران، به گزارش این کمیته اعتراض کرد. این اعتراض، به دلیل بی‌‌‌‌‌توجهی گزارش به توسعه اقتصادی کشورهای عضو اوپک بود. ایران معتقد بود که در این استراتژی، قیمت نفت در سطحی ثابت می‌ماند که مانع پیشرفت اقتصادی کشورهای درحال‌توسعه می‌شود. ایران در اعتراض خود، به نرخ واقعی بهره پول اشاره کرد و استدلال کرد که بر اساس نظریه هتلینگ، بهترین برنامه قیمت‌گذاری برای منابع تجدیدناپذیر همچون نفت، افزایش قیمت آن به میزان نرخ واقعی بهره پول در هر سال‌است، بنابراین استراتژی بلندمدت اوپک، فقط به نفع کشورهای صنعتی بود. در اولین کنفرانس اوپک پس از انقلاب، ایران خواستار افزایش حداکثری قیمت نفت شد و از افزایش اندک قیمت، ابراز نارضایتی کرد. این امر، اوپک را به دو گروه تقسیم کرد: گروه اول، کشورهای با ذخایر عظیم نفت، جمعیت کم و منابع ارزی مناسب، به رهبری عربستان که خواهان بازار بلندمدت نفت با قیمت‌های متعادل بودند و گروه دوم، کشورهای با ذخایر محدودتر، جمعیت بیشتر و کمبود منابع ارزی، به رهبری ایران که خواهان کاهش تولید و افزایش قیمت نفت بودند.

گروه اول، مورد حمایت کشورهای غربی بود، چراکه آنها در سال‌1975، در تلاش برای کنترل قیمت نفت، با تشکیل کنفرانس شمال-جنوب در پاریس، سعی در جلب نظر کشورهای اوپک داشتند، با این‌حال این کنفرانس و نشست‌های بعدی، موفقیت‌‌‌‌‌آمیز نبودند، همچنین با وقوع انقلاب اسلامی در ایران که یکی از تامین‌‌‌‌‌کنندگان منافع دولت‌های غربی بود، کشورهای غربی به عربستان تمایل پیدا کردند، در نتیجه وزیر نفت عربستان، به بهانه نیاز به زمان برای بررسی ایرادات ایران، از رسیدگی به این موضوع خودداری کرد.

خروج خارجی‌ها از ایران

پس از انقلاب اسلامی در سال‌1357، شرکت‌های خارجی فعال در حوزه نفت و گاز ایران، فعالیت‌های خود را کاهش داده یا متوقف کردند. این روند با مصوبه شورای انقلاب در سال‌1358 تشدید شد و بسیاری از قراردادهای نفتی و گازی، از جمله قرارداد کنسرسیوم آسکو(OSCO) سال‌1352، به‌صورت یک‌‌‌‌‌جانبه توسط ایران فسخ شدند. دلایل این امر، ریسک بالای سرمایه‌گذاری خارجی و دیدگاه منفی نسبت به‌عملکرد بخش خصوصی، به ‌‌‌‌‌خصوص شرکت‌های خارجی، درمیان جامعه، قانون‌گذاران و تصمیم‌گیران کشور بود، در نتیجه حضور شرکت‌های خارجی، به‌ویژه شرکت‌های بین‌المللی نفتی، در ایران بسیار کمرنگ شد.

بررسی قراردادهای بالادستی نفت و گاز از ابتدای انقلاب و جنگ هشت‌ساله نشان می‌دهد؛ قرارداد بین‌المللی متعارفی برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی قابل‌توجه در این صنعت منعقد نشده بود. شرکت ملی نفت، با مسوولیت قانونی تامین امکانات مالی و عملیاتی، مجبور شد به ‌‌‌‌‌طور مستقیم از منابع عمومی برای تامین مالی پروژه‌های نفتی و گازی اقدام و استفاده کند. این رویکرد، به دلیل شرایط جنگ و قرارگیری میادین نفتی و گازی در مناطق جنگی، باعث شد که شرکت ملی نفت، علاوه‌بر صرف‌درآمدهای نفتی برای هزینه‌های جنگ و مخارج جاری کشور، بخش عمده‌ای از درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت را برای حفظ و نگهداری میادین موجود نیز هزینه کند، در نتیجه منابع مالی برای اکتشاف و توسعه میادین جدید و موجود کاهش‌یافت.

در این‌میان با توجه به ماهیت پر ریسک و غیرقابل‌پیش‌بینی فعالیت‌های بالادستی و محدودیت‌های درآمدی و ارزی، زمینه برای استفاده از ظرفیت‌های مالی و مهندسی خارجی‌‌‌‌‌ها فراهم شد. به‌عنوان مثال، در سال‌1365، مجلس برای رفع مشکل کمبود ارز، به شرکت ملی نفت اجازه داد تا وام‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت(یوزانس) برای پنج پروژه نفتی و گازی دریافت کند. در سال‌بعد، این اجازه برای عقد قرارداد با حداکثر ارزش 3.2میلیارد دلار برای توسعه میادین گازی پارس شمالی و جنوبی با شرکت‌های خارجی توانمند، با شرط بازپرداخت تمام هزینه‌ها از طریق تولیدات این میادین‌ صادر شد. بانک‌مرکزی ایران نیز متعهد به ضمانت بازپرداخت هزینه‌ها شد. این امر منجر به شکل‌گیری نوعی قرارداد بیع متقابل‌شد که در آن شرکت‌های خارجی به‌عنوان پیمانکار، موظف به انجام تعهدات خود بودند و می‌توانستند هزینه‌ها را با پشتوانه بانک‌مرکزی از محل تولیدات میدان تسویه کنند.

با این‌همه اما پس از انقلاب، قانونی تصویب شد که به موجب آن، هر قراردادی که کمیسیون ویژه(که توسط وزیر تعیین می‌شود) مغایر با قانون ملی‌شدن نفت تشخیص دهد، باطل محسوب شود. این کمیسیون همچنین اختلافات ناشی از این قراردادها را نیز حل و فصل می‌کرد، بنابراین تمامی قراردادهای نفتی ایران با شرکت‌های بزرگ بین‌المللی، لغو شدند. این تصمیم، در شرایطی که بازار نفت با افزایش تقاضا و کاهش عرضه روبه‌رو بود، در وهله نخست به ایران کمک کرد تا بتواند مشتریان جدید و روش‌های معاملاتی جدیدی را انتخاب کند اما با این حال، این تصمیم جمهوری‌اسلامی ایران، سبب بی‌‌‌‌‌ثباتی در بازار نفت، دست‌کم در مقیاس درون کشوری شد چراکه لغو قراردادها، شرکت‌های بزرگ نفتی را از یک‌سو به ایران و شرایط سرمایه‌گذاری در آن بی‌میل و مشکوک کرد و از سوی دیگر آنها را مجبور ساخت تا برای تامین نفت مورد‌نیاز خود، با شرکت‌های کوچک‌‌‌‌‌تر یا کشورهای دیگر قرارداد بسته و وارد بازارهای جدید شوند؛ اقدامی که پس از مدتی توانست کمبود عرضه را با ورود بازیگران جدید، مرتفع سازد. بنابراین یکی از نخستین سیاست‌های اتخاذی دولت ایران پس انقلاب، الغای قراردادها با شرکت‌های خارجی بود. اقدامی که نمی‌توان سطحی به آن نگریست و باید کمی عمیق‌تر ریشه‌های آن را جست‌وجو کرد.

قانون‌اساسی و صنعت نفت

از جمله موانع عمده در توسعه صنایع نفت و گاز، مساله تامین مالی داخلی یا ورود سرمایه‌گذار خارجی است. عدم‌دسترسی به دانش فنی روز نیز بر بحران پیشین افزوده و در نهایت در حال‌حاضر صنعت نفت را به شکلی گسترده نیازمند تامین مالی کرده‌است. مشخصا از جمله روش‌های درنظر گرفته‌شده برای ارتقای بهره‌وری این صنعت، استفاده از سرمایه‌های خارجی است لکن محدودیت‌هایی در این زمینه که ریشه در برخی اصول قانون‌اساسی از جمله اصول 44، 45، 80 و 81 داشته و نیز قوانین بودجه‌سالانه و همچنین برنامه پنج‌ساله توسعه و در کنار این سه، ماده‌2 قانون نفت مصوب 1366 سبب تشدید آن شده‌است، موجب‌شده تا در دهه‌های اخیر یکی از روش‌های تامین مالی این صنعت، سرمایه خارجی، با کمبود قابل‌توجه مواجه شود. به‌عبارتی دیگر، درخصوص نفت، مساله نه فقط تحریم و موانعی که پیش‌پای سرمایه‌گذار قرارداده، محل مناقشه است بلکه نقص قوانین و محدودیت‌های ناشی از آن ‌است. در بهترین حالت، نتایج قوانین پیش‌گفته آن بوده‌است که جذب سرمایه‌گذار خارجی عمدتا در قالب نوعی از قراردادهای بیع متقابل‌باشد که این نیز خود به شکلی دامنه قراردادها را محدود کرده‌است.

ملی اعلام‌شدن برخی صنایع در قالب اصل‌44، منع حق تشکیل شرکت توسط خارجیان در ایران و نیز منع هرگونه امتیاز ناشی از آن در قالب اصل‌81، اعمال محدودیت‌ها در به‌کارگیری کارشناسان خارجی بنابر اصل‌82 و در نهایت منع سلطه خارجی بر منابع طبیعی بر اساس اصل‌153، در مجموع سبب شده‌اند تا محدودیت‌های جدی، فارغ از مساله تحریم، در سرمایه‌گذاری خارجی در صنعت نفت و گاز ایجاد شود.

نقش غیر قابل انکار تحریم

مشخصا نقش تحریم‌ها را در جذب سرمایه نمی‌توان انکار کرد. باید تصریح کرد؛ تحریم‌های یک‌جانبه و چند جانبه، اولیه و ثانویه، اقتصادی و غیر‌اقتصادی از بدو انقلاب تا به این‌سو وضع شده و به‌طور خاص در زمینه نفت سبب شده‌اند تا تجارت نفت، کالاهای نفتی، تجهیزات و تکنولوژی‌های مرتبط با آن و نیز کشتیرانی و نقل و انتقالات بانکی و مالی با محدودیت و ممنوعیت‌های جدی مواجه شوند. مساله در این‌خصوص، موضوع انفال و بحث مالکیت و کنترل بر منابع است. در ایران، همان‌طور که در پیشتر اشاره شد،‌برابر اصل‌45 قانون‌اساسی، انفال در اختیار حکومت اسلامی است.‌برابر ماده‌2 قانون نفت مصوب 1390.3.22، «کلیه منابع نفتی جزو انفال و ثروت‌های عمومی است. اعمال حق‌حاکمیت و کنترل بر منابع مذکور به نمایندگی از طرف حکومت اسلامی بر عهده وزارت نفت است.»

 بهره‌برداری نفت در کشورهایی که مالکیت بر منابع نفتی را حفظ کرده‌اند، استوار بر دو شیوه است: نخست، بهره‌برداری مستقیم دولتی از منابع نفتی و دوم، اعطای امتیاز خاص یا حق اختصاصی به شرکت‌های نفتی برای اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری. بنابراین‌ در این میان با دو مانع جدی، یکی منبعث از شرایط قانونی و قواعد حاکم بر حضور شرکت‌های خارجی و دیگری ناشی از تحریم‌ها مواجه هستیم. با پذیرش این دو مانع، تنها روش تامین مالی سرمایه‌گذاری در صنایع نفت و گاز، تنها به سرمایه داخلی معطوف شده‌است.

داخل، جایگزین خارج ؟

ضمن وضع محدودیت‌های جدی بر سرمایه‌گذاری، رویکرد بدیل آن بوده‌است که از ظرفیت‌های داخلی بهره برده و با به میان آوردن مفاهیمی چون تولید صیانتی، انتقال فناوری و دانش، این خلا پر شود اما کاهش شدید درآمدهای نفتی و نوسانات بسیار بالای این درآمدها برای ایران، فروش‌های با تخفیف و نیز عدم‌دریافت کامل درآمدهای ناشی از فروش از سوی کشورهای خریدار، سبب‌شده تا این صنعت و درآمدهای آن در بهترین حالت بتواند روزمره دولت را چرخانده و حتی برنامه‌ریزی درخصوص استفاده از این منابع درآمدی در جهت ارتقای این صنعت، بسیار دور از واقع به‌نظر برسد؛ ضمن آنکه با فرض این سرمایه‌گذاری و نیز وجود تحریم‌ها، تنها بتوان از استهلاک هرچه بیشتر این صنعت جلوگیری کرد. حتی با فرض آنکه از نحوه تامین مالی توسط درآمدهای نفتی، به تامین مالی برسیم، همچنان نرخ بالای بهره و نیز اثر تورم مانع از آن می‌شوند که سرمایه‌گذاری از این مجرا نیز دارای صرفه اقتصادی باشد.

جمع‌بندی

بنابراین‌ می‌توان این‌گونه نتیجه‌گیری کرد که هرگونه تحول در صنعت نفت و گاز با توجه به فقدان سرمایه داخلی، مقدمتا با تامین مالی خارجی صورت می‌گیرد؛ تامین مالی خارجی نیز مستلزم تغییر در برخی اصول قانون‌اساسی و نیز قوانین بودجه‌و برنامه‌های توسعه است؛ چنین تغییری نیز باید به موازات ایجاد و توافق بر یک رژیم حقوقی بازرگانی در داخل صورت گیرد که تا حد بسیار نزدیکی با عرف بین‌المللی آن همخوانی و قرابت داشته‌باشد. چنین توافقی از آن جهت دارای اهمیت است که اساسا هر تجارتی میان دو طرف، بر پذیرش کلی و توافق عرفی بین بازرگانان پیش‌می‌رود که می‌تواند از تجارتی به تجارتی دیگر مورد‌توافق قرار گیرد. رویه‌های عرفی بازرگانی را می‌توان رویه یا روش‌های معاملاتی‌ گفت که به جهت تکرار منظم و رعایت عملی در یک مکان یا حرفه، به‌عنوان عرف درنظر گرفته‌شده باشند و دیدگاهی از نحوه معاملات در آینده را ارائه دهند.