سیاست صنعتی؛ از رویا تا زمین سفت واقعیت!

سیاست صنعتی یا اقدام دولتی به‌منظور تغییر ترکیب فعالیت‌های اقتصادی، از زمان تولد علم اقتصاد بحث‌برانگیز بوده است. اقتصاددانان مدت‌‌هاست شکست‌‌های بازار را که ممکن است مداخله سیاست صنعتی را توجیه کند، مطالعه، تشریح و طبقه‌‌بندی کرده‌‌اند. در جدیدترین مطالعات این حوزه نظریه‌ها را به سه‌دسته اصلی دسته‌بندی می‌کنند. مقوله «اثرات خارجی» شامل اثرات خارجی منفی مانند آسیب‌های زیست‌محیطی و همچنین اثرات خارجی مثبت مانند یادگیری از طریق انجام کار، امنیت ملی یا توسعه مشاغل خوب است. مقوله «فعالیت‌های هماهنگی یا انباشتگی» شامل موقعیت‌هایی است که در آن یک صنعت می‌تواند تحت‌تاثیر در دسترس بودن کالاها، خدمات مکمل یا فعالیت‌های پایین‌دستی و بالادستی قرار گیرد. مورد آخر یعنی «کالاهای عمومی» زمانی که انواع خاصی از فعالیت‌های اقتصادی را هدف قرار می‌دهند، می‌توانند سیاست‌های صنعتی نیز باشند. مقوله تامین کالای عمومی زمانی به وجود می‌آید که تولید خصوصی به مقررات کافی، آموزش، زیرساخت‌ها یا اجرای قانون بستگی داشته باشد.با این حال، وقتی نوبت به دنبال کردن سیاست صنعتی می‌رسد، نیروهای سیاسی و اقتصادی ناگزیر در هم تنیده می‌شوند.

در واقع، نگرانی اقتصاددانان از سیاست صنعتی کمتر به دلایل اقتصادی مربوط می‌شود تا به اقتصاد سیاسی سیاست صنعتی. به‌عنوان مثال، سیاست‌های صنعتی را در نظر بگیرید که صنایع نوپا را ارتقا می‌دهد. این سیاست‌ها زمانی به وجود می‌‌آیند که شکست بازار (به‌عنوان مثال، اثر خارجی یادگیری از طریق انجام کار) مانع ظهور صنعت در قیمت‌های فعلی بازار می‌شود. در سطح نظری، یک سیاست موقت، مانند دوره محدود حمایت با تعرفه واردات، قیمت داخلی را افزایش می‌دهد و تولیدکنندگان را برای ورود به یک صنعت خاص تشویق می‌کند. نکته مهم، این است که تعرفه فقط باید به‌طور موقت برقرار باشد تا صنعت از طریق تجربه خود در یادگیری از طریق انجام کار، در منحنی هزینه بلندمدت خود پایین بیاید. در این مرحله صنعت داخلی رقابتی و سیاست حمایتی متوقف می‌شود.

ایده صنعت نوزاد تاریخی طولانی دارد. به طور رسمی این ایده در گزارش الکساندر همیلتون (1791) در مورد اهمیت تولیدات صنعتی در برابر کشاورزی ظاهر می‌شود، اما در نوشته‌های جان استوارت میل (1848) است که به ادبیات متعارف اقتصاد نفوذ می‌کند. با این حال، مکاتبات بعدی میل نشان می‌دهد او شکایات و نامه‌‌هایی دریافت می‌‌کرد که چگونه بحث دقیق او در مورد حمایت کوتاه‌‌مدت و موقت واردات برای یک صنعت نوزاد به‌عنوان توجیهی برای حمایت‌‌گرایی دائمی مورد سوءاستفاده قرار می‌‌گرفت.

دیگر اقتصاددانان برجسته آن زمان از مسیر فکری مشابهی پیروی کردند. آلفرد مارشال یکی از مدافعان اولیه سیاست صنعتی بود، اما پس از مشاهده اجرای سیاست در ایالات‌متحده، به این موضوع بیشتر پرداخت. فرانک تاوسیگ (1914)، در مطالعه تجربی اولیه خود درباره تعرفه‌‌های صنعت نوزاد ایالات‌متحده در قرن نوزدهم، خاطرنشان کرد که سیاست‌‌های صنعتی کوتاه‌‌مدت ظاهرا راهی برای ماندگاری دارند. به عبارت بهتر، سیاست‌‌های صنعتی می‌‌توانند از ناهماهنگی زمانی رنج ببرند. سیاست صنعتی در غیاب تعهد دولت و مشروط کردن سیاست ممکن است اثر معکوس داشته باشد. به هر حال، اگر شرکت‌ها معتقد باشند که دولت این سیاست را به‌طور نامحدود تمدید خواهد کرد، ممکن است در کاهش هزینه‌های موردنیاز برای رقابت در بازارهای بین‌المللی سرمایه‌گذاری کمتری انجام دهند. با این حال، برنامه‌های صنعت نوزاد گاهی بر این چالش غلبه کرده است. به‌عنوان مثال، دفتر توسعه صنعتی تایوان حفاظت موقت را برای تولیدکنندگان محلی پخش‌کننده‌های صوتی و تصویری پس از اینکه این صنعت نتوانست در سطح بین‌المللی رقابتی شود لغو کرد، اما همه‌جا تایوان نیست و در بسیاری از کشورها سیاست‌ها ممکن است با منافع خاص تسخیر شوند.به‌طور گسترده‌تر، مثال صنعت نوزاد نشان می‌دهد که سیاست صنعتی یک پدیده عمیقا سیاسی است.

سیاست‌‌های صنعتی توسط سیاستگذارانی که در نهادهای سیاسی فعالیت می‌کنند انتخاب می‌‌شوند. این سیاستمداران به ائتلاف‌ها تعلق دارند، تحت‌تاثیر موکلان هستند، قدرت (رسمی و غیررسمی) را در دست دارند و به حفظ آن اهمیت می‌دهند. سیاست‌‌های صنعتی پیامدهای توزیعی دارند و بر شرکت‌ها، بخش‌‌ها و مناطق و همچنین کارگران و صاحبان سرمایه تاثیر می‌‌گذارند. مزایا و ذی‌نفعان آنها اغلب مشخص و قابل شناسایی هستند، در حالی که هزینه‌های آنها اغلب پراکنده است و آنها را راهی قدرتمند برای هدف قرار دادن عناصر سیاسی می‌کند. اندیشیدن به صورت عملی در مورد سیاست صنعتی بلافاصله و به‌طور اجتناب‌ناپذیر ما را وارد دنیای ‌«اقتصاد سیاسی» می‌کند.موج استفاده گسترده از سیاست‌‌های صنعتی اخیرا در سراسر ایالات‌متحده، اتحادیه اروپا، چین، هند، برزیل و جاهای دیگر، درک اقتصاد سیاسی این سیاست‌‌ها را بیش از پیش ضروری کرده است.

بحث درباره اقتصاد سیاسی سیاست صنعتی و شکست یا موفقیت آن حول دو محور موضوعیت پیدا می‌کند:

 1.محدودیت‌های سیاسی(Political Economy) برای انتخاب‌‌هایی که انجام می‌‌شوند؛

 2. محدودیت‌های ظرفیتی(State Capacity) که بر اجرای این انتخاب‌‌ها تاثیر می‌‌گذارند.

در ایران چیزی که عمدتا در تدوین سیاست‌های صنعتی مورد توجه قرار نگرفته، دو محور بالاست. این دو مهم‌ترین دلایل شکست سیاست‌های صنعتی یا حتی انحراف در به‌کارگیری آن در ایران را باعث می‌شوند. تنوع در عملکرد سیاست صنعتی به همان اندازه که اقتصادی است، سیاسی است. شکست‌‌های بازار و محدودیت‌های اقتصادی غالبا بر نحوه نگرش اقتصاددانان به سیاست بهینه حاکم بوده، با این حال نیروهای سیاسی به‌‌ویژه دو بعد محدودیت‌های سیاسی و ظرفیت دولت به‌شدت بر نحوه تحقق این مداخلات تاثیر می‌‌گذارند. مطالعات جدید نشان می‌دهد در بیشتر کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه، سیاست‌های صنعتی موفق سیاست‌هایی بوده‌اند که در چارچوب محدودیت‌های سیاسی و ظرفیتی اعمال شدند؛ هرچند بعدها بسیاری از این سیاست‌ها، تعادل‌های سیاسی موجود را نیز در بلندمدت برهم زدند. معمولا یک باور غلط این است که سیاست صنعتی باید موجب تحول شگرفی در زمینه اقتصادی شود. با این حال با توجه به محدودیت‌های سیاسی و ظرفیتی دولت در ایران امکان به‌کار‌گیری چنین سیاستی وجود ندارد. یک درس از سیاست صنعتی موفق در چارچوب محدودیت‌های سیاسی و ظرفیتی، سیاست توسعه صنعت و ایجاد زنجیره تامین مالت جو در اتیوپی است. این برنامه سیاست صنعتی ساخت یک زنجیره تامین و توسعه را از آموزش کشاورزان در سطح خرد تا احداث یک کارخانه مالت دربر می‌گرفت.

در سطح خرد کشاورزی مشکل یک چیز بود؛ دانه‌ها و خاک ناکافی، اما از آن پس کشاورزان با آموزش و بودجه‌ای که از طریق برنامه دریافت کردند، به تولید انواع دانه‌های پرمحصول روی آورده و تکنیک‌هایی را برای افزایش حاصلخیزی خاک خود اتخاذ کردند. جو، ماده مهمی است که در صنعت نوشیدنی استفاده می‌شود و در غذاهایی مانند اینجِرا، یک نان اسفنجی محبوب یافت می‌شود و پس از تف، گندم، ذرت و سورگوم، پنجمین غله تولیدشده در اتیوپی است.

حتی اگر کشاورزان برای نسل‌‌ها جو را در آب و هوای مساعد ارتفاعات اتیوپی پرورش داده‌‌اند، شیوه‌‌های ناکارآمد و دسترسی محدود به نهاده‌‌های مهم مانع دستیابی کشاورزان به پتانسیل کامل عملکردشان شده است. زنجیره تامین ضعیف نیز دسترسی کشاورزان به بازارها و کسب درآمد منظم را با مشکل مواجه کرده است. در عین حال، تقاضا برای جو مالت در اتیوپی در حال افزایش است، زیرا سرمایه‌گذارانی مانند سوفلت و بورتمالت و همچنین شرکت‌هایی مانند Heineken، Castel و Habesha محصولاتی را تولید می‌کنند که به جو مالت نیاز دارند. در گذشته، از آنجا که صنعت قادر به تامین مقادیر کافی جو محلی برای نیاز خود نبود، به جو وارداتی متکی بود و قبل از شروع پروژه، حدود 70‌درصد از مالت مورد استفاده در صنعت نوشیدنی از اتیوپی وارد می‌شد. اما این در حال تغییر است. بین سال‌های 2018 تا 2021، میزان واردات جو اتیوپی 78‌درصد کاهش یافته است که این امر با سرمایه‌گذاری قابل‌توجه در زنجیره تامین محلی حمایت می‌شود. براساس تحقیقات IFC در سه تا پنج‌سال گذشته، کل بخش جو مالت در اتیوپی بیش از 137هزار شغل ایجاد کرده است.

با حمایت مالی بانک جهانی، سوفلت مالت اتیوپی یک کارخانه در مقیاس بزرگ در آدیس‌آبابا ساخت تا ظرفیت تولید جو محلی را افزایش دهد و 100‌درصد نیاز جو خود را به صورت محلی تامین کند. آموزش و افزایش بهره‌وری کشاورزی در ابتدای زنجیره و کارخانه در انتهای زنجیره به رشد تولید و اشتغال صنعتی منجر شدند. به‌عنوان بخشی از این پروژه، سوفلت مالت اتیوپی با کشاورزان برای کمک به رشد و تغییر بخش جو اتیوپی همکاری نزدیک داشت. ایجاد زنجیره‌های تامین محلی در قلب استراتژی توسعه این صنعت قرار داشت تا اطمینان حاصل شود که جو کافی برای تغذیه کارخانه وجود دارد. در سال 2020، سوفلت مالت اتیوپی، با حمایت بانک جهانی، برنامه آموزشی سه‌ساله را با الهام از یک پروژه مشابه اجرا و به برخی از کشاورزان کمک کرد تا تولید جو خود را دوبرابر کنند. این برنامه به تولیدکنندگان محلی کمک کرد تا با بذرهای با کیفیت بالا، آموزش تجارت کشاورزی، دسترسی به تامین مالی خرد و پیوند به بازارهای قابل اعتماد، عملکرد خود را بهبود بخشند و افزایش دهند.

با اتصال کشاورزان خرده‌پا به زنجیره تامین مالت، کشاورزان توانسته‌اند درآمد خود را 150‌درصد افزایش دهند. افزایش تولید همچنین امنیت غذایی محلی را تقویت کرده است، زیرا از تولید جدید، 27‌درصد محصولات توسط خانوارها مصرف می‌شود. این یک سیاست صنعتی کوچک اما موفق در چارچوب محدودیت‌های سیاسی و ظرفیتی بود که با همکاری سازمان‌های بین‌المللی صورت گرفت. این همکاری بین‌المللی و کوچک بودن ابعاد این سیاست بر محدودیت ظرفیتی دولت در اتیوپی غلبه کرد و از طرف دیگر سیاست بلندپروازی نبود تا به تغییرات توزیعی گسترده در سطح اقتصاد سیاسی منجر شده و در نتیجه با موانع مواجه شود.